Francis Fukuyama. 2014. Congress And The Repatrimonialization of American Politics (Quốc hội và sự tái lập chế độ thân hữu trong nền chính trị Mỹ; bản dịch của Nguyễn Quỳnh Như). Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. Farrar, Straus and Giroux.
Quốc hội và sự tái lập chế độ thân hữu trong nền chính trị Mỹ
Chủ nghĩa bảo trợ trong thế kỉ 19 bị thay thể bởi các nhóm lợi ích như thế nào; các nhóm lợi ích ảnh hưởng đến chất lượng các chính sách công ra sao; các nhóm lợi ích có lợi hay làm hại đến nền dân chủ; sự tái thân hữu hóa tại Mỹ.
Như chúng ta đã biết, chính trị Mỹ trong hầu hết thế kỉ 19 hoàn toàn mang tính bảo trợ. Các chính trị gia huy động cử tri đi bỏ phiếu bằng cách đưa ra những lời hứa hẹn về lợi ích cá nhân, có khi là thông qua những ân huệ nhỏ hay một khoản tiền mặt, nhưng thông thường nhất phải kể đến là lời đề nghị về một công việc trong bộ máy nhà nước, từ liên bang, tiểu bang đến nhiều cấp độ khác. Quyền hạn bảo trợ này góp phần không nhỏ gây nên vấn đề tham nhũng, khi mà các vị quan chức chính trị và nghị sĩ Quốc hội thu lợi ích cho chính mình từ các nguồn lực mà họ quản lý.
Các hình thức này của chủ nghĩa bảo trợ cũng như vấn đề tham nhũng đã bị chấm dứt sau các phong trào cải cách dân sự được miêu tả ở chương 10 và 11, và có thể nói rằng cả hai đều không còn là mối nguy hại chính trong hệ thống chính trị Mỹ ngày nay. Trong khi mỗi chính quyền mới lên đưa ra hơn 4.000 sự bổ nhiệm chức vụ trong chính phủ liên bang – nhiều hơn hẳn so với các nền dân chủ phát triển khác – thì các đảng chính trị không còn tham gia vào việc phân phối quy mô lớn các chức vụ nhỏ bé trong chính quyền cho những người ủng hộ trung thành của họ. Dĩ nhiên có những vụ tham nhũng cá nhân đơn lẻ, như vụ kết án nghị sĩ bang California Randy “Duke” Cunningham năm 2006 và thống đốc bang Illinois Rod Blagojevich năm 2011.
CHỦ NGHĨA VỊ THA TƯƠNG HỖ
Thật không may, sự trao đổi giữa quyền lực chính trị và tiền bạc đã trở lại mạnh mẽ trong trị Mỹ, lần này dưới một hình thức hoàn toàn hợp pháp và khó tiêu diệt. Tội danh hối lộ trái phép được định nghĩa hạn hẹp trong luật pháp Mỹ là một giao dịch mà trong đó một chính trị gia và một bên tư nhân lộ liễu nhất trí thực hiện một trao đổi có đi có lại nào đó. Điều không được pháp luật tính đến là cái được các nhà sinh vật học gọi là chủ nghĩa vị tha tương hỗ, hoặc nhà nhân học có thể đặt tên là một trao đổi quà tặng. Trong một mối quan hệ vị tha tương hỗ, một người ban một lợi ích mà không mong đợi rõ ràng rằng nó sẽ ngay lập tức mang lại một lợi ích, không giống một giao dịch có qua có lại thông thường. Nếu một người cho ai đó một món quà và sau đó yêu cầu một món quà bù lại, người nhận có thể sẽ cảm thấy bị xúc phạm và từ chối món quà đó. Trong một cuộc trao đổi quà tặng, người nhận phải gánh chịu một nghĩa vụ đạo đức cho bên kia, và sau đó phải trả ở một thời điểm hay địa điểm khác. Luật pháp chỉ cấm những giao dịch thị trường, nhưng không cấm trao đổi ân huệ, và đó là cơ sở mà ngành công nghiệp vận động hành lang của Mỹ được xây dựng trên.1
Như tôi đã trình bày ở trên đây, lựa chọn thân nhân và chủ nghĩa vị tha tương hỗ là hai mô thức tự nhiên của bản chất của con người. Chúng không là những ứng xử phải qua quá trình học hỏi, mà đã được mã hóa trong gen ở não và cảm xúc của chúng ta. Con người ở bất kì nền văn hóa nào nhận được một món quà từ một thành viên trong cộng đồng cũng sẽ cảm thấy có trách nhiệm đạo đức đáp trả lại. Những nhà nước ban đầu được gọi là nhà nước thân hữu, bởi vì chúng được coi là tài sản cá nhân của người cai trị, người đã chọn người trong gia đình, thân quyến và bạn bè – đôi khi là những chiến binh giúp anh ta trong cuộc chiến chinh phục lãnh thổ – trở thành quan chức trong bộ máy của anh ta. Những nhà nước như vậy được xây dựng trên các mô thức tự nhiên này của bản chất con người.
Các nhà nước hiện đại đã tạo ra các luật lệ chặt chẽ và các khuyến khích nhằm khắc phục xu hướng ưu ái gia định và bạn bè. Trong đó có thi tuyển công chức, đánh giá dựa trên tài năng, các quy tắc về xung đột giữa lợi ích và nghĩ vụ, và các luật chống hối lộ và tham nhũng. Tuy nhiên, sức mạnh bản chất tự nhiên quá mạnh đến nỗi khả năng quay trở lại của chúng luôn diện diên, như cách nói dân gian, tên trộm bị chặn cửa chính sẽ thử cửa sau, cửa sổ và cửa tầng hầm.
Có lẽ là công bằng khi nói rằng nhà nước Mỹ đã bị tái thân hữu hóa trong nửa sau thế kỉ 20, cũng như nhà nước Trung Quốc thời Hán, chế độ Mamluk trong thời trước khi bị người Ottomans lật đổ, hay nhà nước Pháp dưới thời Chế Độ Cũ. Ngày nay, luật lệ chống gia đình trị vẫn đủ mạnh để ngăn chặn nó khỏi trở nên phổ biến trong nền chính trị Mỹ, mặc dù khá thú vị khi xem xét sự thôi thúc mạnh mẽ việc hình thành các triều đại chính trị, với các gia đình Kennedy, Bush, Clintons, và vân vân.
Mặt khác, chủ nghĩa vị tha tương hỗ đang tràn lan ở Washiongton D.C., và là kênh chính để các nhóm lợi ích thành công trong việc làm suy đồi chính phủ. Học giả luật Lawrence Lessig chỉ ra rằng, các nhóm lợi ích hoàn toàn có thể gây ảnh hưởng lên các đại biểu Quốc mà không hề phạm luật đơn giản bằng cách đóng góp các khoản tài trợ và chờ đợi những ân huệ đáp lại trong tương lai. Và khi các đại biểu ban phát các ân huệ, họ cũng mong đợi những nhóm lợi ích kia sẽ tiếp tục đóng góp cho các chiến dịch của mình. Thường các giao dịch kiểu này không liên quan đến tiền. Một đại biểu tham dự một cuộc hội thảo tổ chức ở một resort hạng sang về điều tiết tài chính, sẽ nghe các trình bày về lý do tại sao ngành ngân hàng không cần phải điều tiết và không nghe các lý lẽ đáng tin khác. Trong trường hợp này, chính trị gia sẽ bị kiểm soát, nhưng không phải vì tiền (tuy kha khá tiền được chi trả xung quanh ông ta), mà về tư tưởng, do ông ta (hay bà ta) chỉ được nghe một luồng ý kiến – tư tưởng của nhóm lợi ích.2
Sự bùng nổ của các nhóm lợi ích và vận động hành lang ở Washington thật kinh khủng, với 175 công ty vận động hành lang được đăng ký vào năm 1971 và tăng lên 2.500 sau 10 năm, và sau đó tới hơn 12.000 nhà vận động hành lang được đăng ký, tiêu tốn hơn 3,2 tỷ USD năm 2013.3 Tác động bóp méo của hoạt động này lên các chính sách công của Mỹ có thể thấy được ở một số khu vực, bắt đầu là bộ luật thuế. Các nhà kinh tế đồng ý rằng tất cả các loại thuế đều có khả năng làm giảm khả năng của thị trường trong việc phân phối các nguồn lực một cách hiệu quả, và dạng thuế kém hiệu quả nhất là những dạng đơn giản, đồng nhất và có thể dự đoán, từ đó cho phép các doanh nghiệp lên kế hoạch đầu tư xung quanh chúng. Bộ luật Thuế Mỹ hoàn toàn đối nghịch. Trong khi tỷ lệ thuế doanh nghiệp danh nghĩa tại Mỹ cao hơn nhiều các nước phát triển khác, rất ít doanh nghiệp Mỹ trả mức thuế này, vì họ đã đàm phán về những sự giảm thuế đặc biệt và có lợi cho chính họ.4
Về giới tinh hoa cũ ở Pháp trước cách mạng, Alexis de Tocqueville cho rằng họ đã nhầm lẫn giữa đặc quyền và tự do, điều này có nghĩa là, họ tìm kiếm sự bảo hộ từ quyền lực của chính quyền, mà thứ quyền lực này chỉ để bảo vệ họ chứ không phải tất cả công dân. Ở nước Mỹ hiện đại, giới tinh hoa nói thứ ngôn ngữ của tự do nhưng hoàn toàn vui vẻ thỏa hiệp vì đặc quyền đặc lợi.
Nhiều nhà khoa học chính trị cho rằng tất cả các khoản tiền hay các hoạt động này không tạo ra những thay đổi chính trị đáng kể như mong muốn của những nhà vận động hành lang, nhưng điều này có vẻ không hợp lý khi xét đến số lượng tiền sẵn sàng đầu tư vào quá trình này.5 Tuy nhiên, thường thì mục đích của các nhóm lợi ích hay nhà vận động hành lang không phải là khuyến khích việc ban hành một chính sách mới, mà là ngăn chặn những kết quả không mong muốn đối với họ dù mang lại lợi ích lớn cho cộng đồng. Trong trường hợp khác, họ làm cho những điều luật đang áp dụng tệ hơn. Quy trình làm luật Mỹ luôn rời rạc hơn các nước có hệ thống nghị viện và các đảng kỉ luật. Các ủy ban quốc hội với quyền hạn chồng chéo thường đưa ra những chỉ thị phức tạp và xung đột nhau, ví dụ như “ba đề nghị riêng lẻ là hiện thân của ba lý thuyết hoàn toàn khác nhau về bản chất của vấn đề” vốn được đưa ra trong National Affordable Housing Act năm 1990, hay vô số các cách ủy nhiệm để củng cố Clean Air Act. Quy trình làm luật phi tập trung này gây ra sự không thống nhất về luật và dễ bị can thiệp từ các nhóm lợi ích cố gắng bảo vệ quyền lợi của mình.6
Ví dụ, dự luật chăm sóc sức khỏe được chính quyền Obama theo đuổi năm 2010 đã bị biến dạng thành một thứ quái dị trong quá trình làm luật, đó là kết quả của tất cả những nhượng bộ và chi phí bên lề cho các nhóm lợi ích bao gồm từ các bác sĩ đến các công ty bảo hiểm rồi ngành công nghiệp dược phẩm. Chỉ mình hóa đơn thanh toán đã dài tới 900 trang làm cho các nghị sĩ không thể theo dõi một cách chi tiết. Trong trường hợp khác, các nhóm lợi ích có khả năng làm cho những đạo luật gây hại cho họ không được thông qua. Hành động ứng phó đơn giản nhất cũng như hiệu quả nhất đối với cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008 và các gói cứu trợ dùng tiền thuế của dân dành cho các ngân hàng lớn mà rất không được lòng dân chính là một đạo luật đặt ra mức trần cứng cho quy mô của các thể chế tài chính hoặc một đạo luật nâng mức yêu cầu về vốn một cách đáng kể, một cách làm cũng có hiệu quả tương tự.7 Nếu một hạn mức về quy mô như đã nói tồn tại, những ngân hàng nào chấp nhận rủi ro dạt dột sẽ có thể bị phá sản mà không kích hoạt một cuộc khủng hoảng mang tính hệ thống cũng như một gói cứu trợ từ chính phủ. Giống như Đạo luật Glass-Steagall trong thời kỳ Suy thoái, một đạo luật như vậy có thể được viết vẻn vẹn trong vài trang giấy. Nhưng khả năng này đã không được cân nhắc một cách nghiêm túc trong quá trình xem xét của quốc hội về các quy chế tài chính. Thay vào đó, Đạo luật Bảo vệ người tiêu dùng và cải cách Phố Wall Dodd-Frank nổi lên nhưng trong khi chẳng giải quyết được gì, đạo luật này chiếm đến hàng trăm trang giấy và đòi hỏi cần có thêm hàng xập giấy khác để ghi các luật lệ chi tiết hơn, điều sẽ tạo ra những khoản chi phí khổng lồ đối với ngân hàng và người tiêu dùng. Thay vì chỉ đơn thuần giới hạn quy mô các ngân hàng, đạo luật này tạo ra Hội đồng giám sát ổn định tài chính, cơ quan được giao nhiệm vụ khổng lồ về đánh giá và quản lý các thể chế có nguy cơ gây ra những rủi ro hệ thống, một nước cờ mà sau cùng cũng sẽ không giải quyết được vấn đề của các ngân hàng là “quá lớn để có thể bị phá sản”. Mặc dù không ai sẽ có thể tìm thấy một bằng chứng nào cho thấy có mối liên hệ giữa các khoản đóng góp của các nhà băng cho các chiến dịch tranh cử của các nghị sĩ với những phiếu bầu của các thành viên Quốc hội, nhưng thật đáng ngờ nếu cho rằng hàng đạo quân vận động hành lang của ngành ngân hàng lại không có ảnh hưởng lớn nào tới việc ngăn chặn một giải pháp đơn giản hơn, đó là chia nhỏ các ngân hàng lớn hoặc bắt các ngân hàng này tuân thủ những yêu cầu nghiêm ngặt về vốn.8
ĐAM MÊ VÀ LỢI ÍCH
Dân chúng Mỹ công khai bày tỏ thái độ khinh thị đối với các nhóm lợi ích cũng như sự thống trị của họ với Quốc hội. Với nhận thức rằng tiến trình dân chủ bị làm cho suy đồi hay bị chiếm đoạt không phải là mối quan tâm hay mục đích chính trong hoạt động chính trị; cả những người Cộng hòa Tea Party ở cánh hữu và lẫn những người Dân chủ tự do ở cánh tả đều cho rằng các nhóm lợi ích đang tạo ra ảnh hưởng chính trị quá mức và làm giàu cho chính họ. Kết quả là, sự tin tưởng vào Quốc hội Mỹ đã giảm xuống mức thấp trong lịch sử, hiếm khi ở trên hai con số.9
Nhà kinh tế Mancur Olson đã đưa ra một trong số các lập luận nổi tiếng nhất về những tác động độc hại của các nhóm lợi ích chính trị đối với tăng trưởng kinh tế và nền dân chủ trong tác phẩm “Sự Trỗi dậy và Suy tàn của các Quốc gia”. Cụ thể là từ sự suy giảm kinh tế dài hạn của nước Anh trong suốt thế kỷ XX, Olson cho rằng nền dân chủ trong thời bình và ổn định có xu hướng tích lũy số lượng ngày càng tăng của các nhóm lợi ích. Những nhóm này, thay vì theo đuổi các hoạt động kinh tế tạo ra của cải, lại lợi dụng hệ thống chính trị để khai thác lợi ích cho mình. Những khoản lợi ích này không mang lại sự phát triển kinh tế mà còn gây thất thoát cho công chúng. Nhưng công chúng lại có vấn đề trong việc hành động tập thể hay không thể tổ chức thực hiện một cách hiệu quả bằng ngành ngân hàng và các nhà sản xuất ngô bảo vệ lợi ích của mình. Kết quả là sự chệch hướng trong việc sử dụng năng lượng vào các hoạt động tìm kiếm đặc lợi ngày càng tăng cùng với thời gian, một quá trình mà chỉ có thể bị ngăn lại bởi một cú sốc chẳng hạn như một cuộc chiến tranh hay một cuộc cách mạng.10
Câu chuyện nặng màu tiêu cực này về nhóm lợi ích tương phản với câu chuyện về những ích lợi của các tổ chức dân sự hay tổ chức tình nguyện đối với sự lành mạnh của nền dân chủ. Alexis de Tocqueville trong cuốn “Nền dân chủ Mỹ” ghi nhận rằng người Mỹ có một xu hướng mạnh mẽ cho việc tổ chức các hiệp hội tư nhân, mà ông gọi là “các trường học cho dân chủ” vì chúng dạy các cá nhân những kỹ năng làm việc cùng nhau vì các mục đích công cộng. Tự thân cá thể thì yếu đuối; chỉ bằng cách chung tay làm việc vì những mục đích công cộng họ mới có thể chống lại chính quyền chuyên chế tàn bạo. Vấn đề này đã được đưa ra tranh luận bởi các học giả như Robert Putnam, người lập luận rằng chính xu hướng tổ chức này – gọi là ‘vốn xã hội’ – là tốt cho nền dân chủ song cũng đe dọa đến nền dân chủ trong nửa cuối thế kỷ XX.11
Chính James Madison cũng có một cái nhìn tương đối tích cực đối với các nhóm lợi ích. Ông lập luận, thậm chí nếu một ai đó không đồng tình với những mục tiêu mà những nhóm này theo đuổi, thì sự đa dạng của các nhóm trên toàn nước Mỹ cũng là đủ để ngăn ngừa sự thống trị của bất kỳ một nhóm nào đó trong số họ. Như nhà chính trị Theodore Lowi lưu ý, lý luận chính trị “đa nguyên” ở giữa thế kỷ XX đồng tình với Madison: sự khác biệt của các nhóm lợi ích sẽ tương tác để sản xuất ra một lợi ích công cộng, cũng như sự cạnh tranh trong thị trường tự do sẽ tạo lợi ích công cộng thông qua việc các cá nhân tìm kiếm lợi ích riêng lẻ cho mình. Không có cở sở để chính phủ điều chỉnh quá trình này, vì không có khái niệm nào cao hơn có thể xác định một “lợi ích công cộng” đứng trên những mối quan tâm cá nhân của các nhóm lợi ích. Tòa án Tối cao khi xử vụ Buckleyv. Valeo và Citizens United cũng đã khẳng định các giải thích theo hướng tích cực như những gì mà Lowi gọi là ” chủ nghĩa tự do của nhóm lợi ích.”12
Vậy thì, làm thế nào để chúng ta có thể điều hòa hai luận điểm hoàn toàn trái ngược này? Rằng nhóm lợi ích đang làm suy đồi nền dân chủ và gây hại đến nền kinh tế, và rằng các nhóm này là điều kiện cần thiết cho nền dân chủ?
Cách rõ ràng nhất là cố gắng phân biệt giữa một tổ chức xã hội tốt và một nhóm lợi ích không tốt. Cái thứ nhất được thúc đẩy bởi điều mà Albert Hirschman gọi là “đam mê”, trong khi cái thứ hai là “lợi ích”.13 Cái trước có thể là một tổ chức phi lợi nhuận như một nhóm giáo hội xây nhà cho người nghèo, hay một tổ chức vận động cho một chính sách nào đó mà nó cho rằng mang lại lợi ích cộng đồng, như bảo vệ dân cư ven biển chẳng hạn. Một nhóm lợi ích có thể là một số nhà vận động cho ngành công nghiệp thuốc lá hay ngân hàng lớn, và mục đích duy nhất của họ là tối đa hóa lợi ích các công ty. Robert Putnam đã cố gắng phân biệt giữa các hiệp hội nhỏ mời gọi các thành viên tham gia tích cực và các tổ chức lợi ích khác trả phí cho thành viên.14
Thật không may, sự phân định này không thể đứng vững nếu suy xét tỉ mỉ về mặt lý thuyết. Chỉ bởi vì một nhóm tuyên bố rằng hành động của họ là vì lợi ích công cộng không có nghĩa là nó thực sự hành động như vậy. Ví dụ, một nhóm vận động y tế mong muốn tiền được phân bổ vào việc phòng chống một dịch bệnh nào đó có thể làm nhiễu loạn các ưu tiên công cộng bằng cách chuyển công quỹ dành cho những bệnh dịch khác phổ biến và có sức hủy diệt hơn (sang chống bệnh dịch mà họ muốn) chỉ bởi vì nhóm này làm công tác quan hệ công chúng tốt hơn. Thêm vào đó, bởi vì một nhóm lợi ích có tính tư lợi không có nghĩa là các tuyên bố của tổ chức này không hợp pháp hoặc tổ chức này không có quyền được đại diện trong hệ thống chính trị. Nếu như một luật lệ được suy tính không đến nơi đến chốn gây thiệt hại nặng nề cho lợi ích của một ngành công nghiệp và những nhân công trong ngành đó, nhóm lợi ích liên quan có quyền cho Quốc hội biết điều này. Thực tế cho thấy, những nhà vận động hành lang như vậy thường nằm trong số những nguồn tin quan trọng nhất về những hậu quả gây ra bởi các hành động của chính phủ. Trong các trận chiến kéo dài giữa các nhóm môi trường và các công ty, các nhà môi trường, với mục đích đại diện cho lợi ích công cộng, không phải lúc nào cũng đúng trong mối quan hệ đánh đổi giữa phát triển bền vững, lợi nhuận và việc làm, như trường hợp nạo vét cảng Oakland chẳng hạn.15
Luận điểm nổi bật nhất chống lại chủ nghĩa đa nguyên lợi ích nhóm có liên quan tới tính đại diện bị bóp méo. EE Schattschneider, trong “The semisovereign People”, đã lập luận rằng việc thực thi dân chủ ở Mỹ không liên quan gì đến hình ảnh phổ biến của nó về chính phủ “của dân, do dân và vì dân”. Ông lưu ý rằng các quyết định chính trị hiếm khi tương ứng với mong muốn của người dân, rằng mức độ về sự tham gia và nhận thức chính trị trong dân chúng còn rất thấp, và rằng quyết định thực sự được thực hiện bởi các nhóm lợi ích nhỏ hơn nhiều.16 Một lập luận tương tự cũng được đưa ra trong các nghiên cứu của Mancur Olson: ông lưu ý rằng không phải tất cả các nhóm đều có khả năng tổ chức hành động tập thể. Công trình trước đây của ông, “Logic của hành động tập thể”, trên thực tế, giải thích rằng tổ chức các nhóm lớn gây khó khăn hơn nhiều so với các nhóm nhỏ, vì nhóm lớn thường mang lại lợi ích cho tất cả các thành viên. Trong một nền dân chủ, toàn bộ người dân (hoặc ít nhất là đa số họ) có thể chia sẻ một số lợi ích dài hạn, ví dụ, một gói ngân sách tài chính dành cho người dân, nhưng nó lại không làm cho bất cứ một người Mỹ cảm thấy có lợi hơn một nhóm lợi ích được nhận trợ cấp, giảm thuế. Những nhóm lợi ích cạnh tranh lẫn nhau để có được sự chú ý của Quốc hội không đại diện cho tất cả người dân Mỹ nhưng lại là những bộ phận được tổ chức bài bản nhất và cũng là những bộ phận được cung cấp nguồn tài chính dồi dào nhất của xã hội Mỹ. Điều này có xu hướng chống lại lợi ích của những người không có tổ chức, thường là những người nghèo, không được giáo dục đầy đủ, hoặc nếu không là vậy thì cũng là những người sống bên lề xã hội.17
Morris Fiorina đã đưa ra những bằng chứng về cái mà ông gọi là “tầng lớp chính trị” của Mỹ phân hóa sâu rộng hơn so với sự phân hóa trong dân Mỹ. Ông trình bày một loạt các dữ liệu cho thấy rằng đối với nhiều vấn đề được cho là gây tranh cãi, từ phá thai đến thâm hụt ngân sách đến hôn nhân đồng tính, các dữ liệu này cho thấy đa số dân chúng Mỹ ủng hộ sự thỏa hiệp – ví dụ, sử dụng kinh phí liên bang để hỗ trợ nghiên cứu tế bào gốc trên phôi dư thừa trong các nhà hộ sinh. Các nhà hoạt động chính trị luôn mang tính ý thức hệ hơn và có thái độ cực đoan hơn, cho dù cánh tả hay cánh hữu, so với các cử tri thông thường. Nhưng đa số những người ủng hộ cách giải trung dung lại không cảm thấy nhiệt tình với chúng, và họ lại phần lớn chưa được tổ chức. Điều này có nghĩa rằng chính trị được quyết định bởi các nhà hoạt động được tổ chức tốt, cho dù trong các Đảng và Quốc hội, các phương tiện truyền thông, hoặc các nhóm vận động hành lang và nhóm lợi ích. Toàn bộ các nhóm hoạt động này không mang lại một lập trường thỏa hiệp; do đó dẫn đến sự phân cực và sự bế tắc về chính trị.18
Các nhóm lợi ích không mang tính đại diện không đơn giản chỉ là sản phẩm của các công ty Mỹ và cánh hữu. Một trong số các tổ chức mạnh mẽ nhất ở các nước dân chủ là tổ chức công đoàn, tiếp theo là các nhóm môi trường, tổ chức phụ nữ, những người ủng hộ quyền đồng tính, người già, người tàn tật, người dân bản địa, và hầu như trên mọi lĩnh vực khác của xã hội. Ở Mỹ hiện nay, có vẻ như mọi loại bệnh hay khu vực y tế đều có một tổ chức vận động riêng nhằm gia tăng sự chú ý và nguồn lực đầu tư. Lý thuyết đa nguyên cho rằng sự tập hợp của tất cả các nhóm tương tác với nhau sẽ có thể tạo ra lợi ích cộng đồng trong nền dân chủ. Nhưng người ta có thể cũng có thể chống lại lý thuyết này khi cho rằng do bản chất nội tại hạn hẹp của các nhóm lợi ích, chúng có thể làm suy yếu khả năng của nền dân chủ trong việc quan tâm đến lợi ích chung thực sự.
CÁC NHÓM LỢI ÍCH VÀ CHẤT LƯỢNG CHÍNH PHỦ
Các nhóm lợi ích đã làm suy yếu sự tự trị của bộ máy quan liêu khi thuyết phục các đại biểu của mình trong Quốc hội ban hành những sự ủy nhiệm phức tạp và thường mâu thuẫn cho các cơ quan, vốn đã có quyền hạn rất hạn chế trong việc thực hiện phán quyết độc lập hoặc các quyết định hợp tình hợp lý.
Ví dụ về vấn đề này thì bao la. Quốc hội muốn chính phủ liên bang mua sắm hàng hóa và dịch vụ với giá rẻ và hiệu quả, nhưng lại áp một bộ quy tắc cồng kềnh gọi là Quy chế liên bang (FAR) lên tất cả các cơ quan mua sắm chính phủ. Trái ngược với việc mua sắm thuộc khu vực tư, việc mua sắm của chính phủ là một quá trình với thủ tục dài dòng và chịu vô tận các khiếu nại. Trong nhiều trường hợp, các thành viên Quốc hội trực tiếp can thiệp để đảm bảo việc mua sắm được thực hiện theo những cách có lợi cho các nhóm riêng của họ. Điều này đặc biệt đúng đối với các hạng mục hàng hóa lớn của Lầu Năm Góc, việc mua sắm chúng đã trở thành các chương trình được phân phối bởi các thành viên Quốc hội. Trong khi Quốc hội và công chúng chê bai “lãng phí, gian lận và lạm dụng” trong việc mua sắm, thì lại đi giải quyết các vấn đề bằng cách đưa ra các quy tắc còn chi tiết và hạn chế hơn mà chỉ dẫn đến làm tăng chi phí mua sắm và làm giảm chất lượng sản phẩm.
Còn có một vấn đề nghiêm trọng hơn trong quan điểm đa nguyên này vốn nhìn nhận lợi ích công cộng chỉ là một tập hợp của những lợi ích cá nhân: quan điểm này triệt tiêu cơ hội thảo luận và quá trình mà nhờ đó những ưu tiên cá nhân được định hình nhờ đối thoại và giao tiếp. Nền dân chủ kinh điển Athen và kỳ họp thị trấn New England được Tocqueville ca tụng đều là những trường hợp trong đó những công dân nói chuyện trực tiếp với nhau về những lợi ích chung trong cộng đồng của họ. Thật dễ dàng lý tưởng hóa các ví dụ về dân chủ quy mô nhỏ này, hoặc giảm thiếu tối đa sự khác biệt tồn tại trong những xã hội lớn hơn. Nhưng như bất kỳ người tổ chức nhóm thảo luận chuyên sâu nào sẽ nói với bạn, quan điểm của người dân về những chủ đề dễ gây xúc động, từ nhập cư đến phá thai và ma túy, sẽ thay đổi chỉ sau 30 phút thảo luận trực tiếp với những người có quan điểm khác biệt, với điều kiện tất cả bọn họ đều được cung cấp thông tin giống nhau và những nguyên tắc nền tảng của phép lịch sự. Rất ít người ủng hộ một chiều về một vấn đề nào đó sẽ giữ nguyên ý kiến và cho rằng những lý lẽ của họ đủ sức bao trùm tất cả những điều tốt đẹp khác nếu buộc phải trực tiếp đối đầu với những nhu cầu khác. Thêm vào đó, một trong những vấn đề của chủ nghĩa đa nguyên là giả định cho rằng lợi ích là cố định và rằng vai trò của nhà làm luật chỉ đơn thuần là đai dẫn truyền cho những lợi ích ấy thay vì có quan điểm của riêng ông ta được hình thành nhờ thảo luận.
Một thực tế là không còn ai trong Quốc hội cân nhắc kĩ lưỡng những quyết định nữa. “Tranh luận” Quốc hội gồm một chuỗi tuần tự của các điểm nói chuyện không nhắm tới các đồng nghiệp mà là nhà hoạt động, những người hoàn toàn sẵn sàng khi có thể trừng phạt một nhà lập pháp lệch khỏi chương trình nghị sự của họ do cân nhắc hoặc có nhận thức tốt hơn.
Trong các hệ thống quản trị hoạt động tốt, có rất nhiều cuộc thảo luận và sự cân nhắc diễn ra không chỉ ở cơ quan lập pháp mà còn trong các cơ quan hành chính khác. Đây không chỉ đơn giản là vấn đề các quan chức nói chuyện với nhau mà là một chuỗi phức tạp các tranh luận giữa các quan chức chính phủ và các doanh nghiệp, người thực hiện bên ngoài và các nhà cung cấp dịch vụ, các nhóm xã hội dân sự, các phương tiện truyền thông, và các nguồn thông tin khác về lợi ích và quan điểm xã hội.19 Quốc hội ủy nhiệm tư vấn trong Đạo luật 1946 về thủ tục hành chính, trong đó yêu cầu các cơ quan quản lý niêm yết công khai các thay đổi được đề xuất nhằm thu hút chú ý và nhận xét. Nhưng các thủ tục tham vấn thường chỉ mang tính thủ tục chiếu lệ, với những quyết định thực tế phát sinh không phải từ thảo luận nội bộ, mà lại từ cuộc đối đầu chính trị giữa các nhóm lợi ích tổ chức tốt.20
SỰ SUY THOÁI CHÍNH TRỊ
Pháp quyền tạo thành một sự bảo vệ cơ bản cho cá nhân chống lại chính phủ độc tài. Nhưng trong nửa sau của thế kỷ XX, pháp luật bị mất đi vai trò chính như một sự hạn chế đối với quyền lực chính phủ, mà thay vào đó lại trở thành một công cụ để mở rộng phạm vi quyền lực của chính phủ. Trong quá trình này, các chức năng mà từng được thực hiện hiệu quả và có trách nhiệm bởi bộ máy quan liêu lại được trao cho một hỗn hợp gồm tòa án, các cơ quan chấp hành và cá nhân tư nhân. Vì sợ “chính phủ lớn” quyền lực, người Mỹ cuối cùng lại tạo ra một chính phủ lớn song lại ít chịu trách nhiệm hơn bởi vì nó nằm trong tay của các tòa án.
Tương tự, các nhà làm luật đại diện cho ý chí nhân dân có nghĩa vụ phải hành động để đảm bảo các chính sách phản ánh mục đích công. Nhưng các đảng chính trị đã trở thành “con tin” của các nhóm lợi ích mạnh mẽ không đại diện cho cử tri Mỹ. Các nhóm này đủ mạnh để ngăn chặn các chính sách công hợp lý về các vấn đề từ trợ cấp nông nghiệp tới quy chế ngân hàng. Họ đã biến các bộ luật thuế thành một mớ hỗn độn khó hiểu về các đặc quyền và làm cho thủ tục hành chính trở nên khó khăn hơn bao giờ hết.
Mỹ đã cố gắng để thiết lập một nhà nước Weberia hiện đại trong Kỷ nguyên Tiến bộ và New Deal. Họ đã thành công ở nhiều khía cạnh: Cục Quản lý dược và thực phẩm, Trung tâm kiểm soát dịch bệnh, các dịch vụ vũ trang, và Cục Dự trữ Liên bang là một số ví dụ điển hình về các tổ chức chính phủ tự trị, hienj đại và hoạt động hiệu quả nhất thế giới. Nhưng chất lượng tổng thể của ngành hành chính công Mỹ vẫn có nhiều vấn đề, chính vì sự phụ thuộc liên tục của đất nước vào tòa án và các Đảng phái dẫn đến giảm đi chất lượng quản lý của nhà nước.
Một phần của hiện tượng suy thoái này là do sự cứng nhắc trong tư tưởng. Ý tưởng cho rằng các luật sư và việc kiện tụng nên trở thành một phần không thể thiếu trong hành chính công không phải là một quan điểm được chia sẻ rộng rãi trong các nền dân chủ khác, nhưng nó đã trở thành một khuynh hướng cố hữu trong hoạt động tại Mỹ đến nỗi không ai nhìn thấy khuynh hướng nào khác. Nói đúng ra, đây là một vấn đề ít mang tính ý thức hệ, mà là một truyền thống mà cả cánh tả lẫn cánh hữu cũng chia sẻ. Tương tự như vậy, bất chấp sự phản đối dân túy lan rộng nhằm chống lại ảnh hưởng của các nhóm lợi ích trong Quốc hội, nhiều người (trong đó có các thành viên của Tòa án tối cao) không thấy có vấn đề nào đang tồn tại, và không ai có một cái nhìn thực tế để kiềm chế bớt ảnh hưởng này.
Các nguồn gốc cơ bản của sự suy thoái chính trị – sự cứng nhắc về tư tưởng và ảnh hưởng của nhóm chóp bu – là giống nhau ở toàn thể các nền dân chủ. Thật ra, đây là những vấn đề không chỉ riêng các nước dân chủ phải đối mặt. Các vấn đề như sự tòa án hóa quá mức và ảnh hưởng của các nhóm lợi ích cũng tồn tại trong các nền dân chủ phát triển khác. Nhưng tác động của các nhóm lợi ích phụ thuộc rất nhiều vào bản chất cụ thể của các thiết chế. Có sự khác biệt lớn trong cách các nền dân chủ đối phó với các tác nhân chính trị, điều này làm cho chính phủ khác nhau về mức độ chịu ảnh hưởng của các tác nhân này. Trong chương tiếp theo, tôi sẽ đưa ra lập luận rằng, Mỹ, với tư cách là dân chủ tự do đầu tiên và tiên tiến nhất thế giới, đang trải qua các vấn đề về suy thoái chính trị ở một mức độ nghiêm trọng hơn so với các hệ thống chính trị dân chủ khác. Sự mất lòng tin lâu dài vào nhà nước, cái luôn là đặc điểm của chính trị Mỹ, đã dẫn đến một hình thái bất cân bằng trong chính phủ, vốn làm mất đi những triển vọng về hành động tập thể cần thiết. Kết quả là những gì tôi gọi là nền dân chủ “phủ quyết”.
© Francis Fukuyama
Nguyễn Quỳnh Như Chuyển ngữ
Minh Anh Hiệu đính
Tinh Thần Khai Minh
Nguồn: Francis Fukuyama. 2014. Congress And The Repatrimonialization of American Politics (Quốc hội và sự tái lập chế độ thân hữu trong nền chính trị Mỹ; bản dịch của Nguyễn Quỳnh Như). Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. Farrar, Straus and Giroux.
Chú thích
- See the discussion of reciprocal altruism in Fukuyama, Origins of Political Order, pp. 30–31; see also the discussion of moral reciprocity in Francis Fukuyama, The Great Disruption: Human Nature and the Reconstitution of Social Order (New York: Free Press, 1999), pp. 259–62.
- Lawrence Lessig, Republic, Lost: How Money Corrupts Congress—and a Plan to Stop It (New York: Twelve, 2011), pp. 24–38. For an earlier study of interest groups, see Kay Lehmen Schlozman and John T. Tierney, Organized Interests and American Democracy (New York: Harper, 1986).
- Hacker and Pierson, Winner-Take-All Politics, p. 118.
- Oftentimes these benefits take the form of loopholes permitting the offshoring of profits or tax arbitrage. Hence it was revealed that General Electric paid no taxes in 2010, a fact that became a campaign issue in the 2012 election. See David Kocieniewski, “G.E.’ s Strategies Let It Avoid T axes Altogether,” New York Times, March 24, 2011.
- See for example Frank R. Baumgartner et al., Lobbying and Policy Change: Who Wins, Who Loses, and Why (Chicago: University of Chicago Press, 2009); Derek Bok, The Trouble With Government (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2001), pp. 85–94.
- Bok, Trouble with Government, p. 100.
- See Admati and Hellwig, The Banker’s New Clothes, pp. 169–91.
- On the impact of lobbyists on financial sector reform, see Johnson and Kwak, 13 Bankers. For a discussion of solutions to the too-big-to-fail problem, see Admati and Hellwig, The Banker’s New Clothes. I’m grateful to Paul Ockelmann, who did useful research on this topic.
- Average approval ratings of Congress in the 2000s were 13 percent according to Gallup. See realclearpolitics.com/epolls/other/congressional_job_approval-903.html for aggregated polling data; also www.gallup.com/poll/152528/congress-job-approval-new-low.aspx.
- Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations (New Haven: Yale University Press, 1982).
- Tocqueville’ s discussion of voluntary associations can be found in Democracy in America, vol. 2, part 2, chaps. 5–7. Robert D. Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community (New York: Simon & Schuster, 2000).
- Theodore J. Lowi, The End of Liberalism: Ideology, Policy, and the Crisis of Public Authority (New York: Norton, 1969), pp. 51–61; Robert A. Dahl, Pluralist Democracy in the United States: Conflict and Consent (Chicago: Rand McNally, 1967); and Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy: Autonomy vs. Control (New Haven: Yale University Press, 1982).
- Hirschman, The Passions and the Interests.
- Robert D. Putnam, “Bowling Alone: America’ s Declining Social Capital,” Journal of Democracy 6, no. 1 (1995): 65–78.
- Another possible way of distinguishing between a good civil society and bad interest-group advocacy is that good organizations do not seek rents or favors from the government but rather exist to provide services directly to their members. Again, this kind of categorical distinction is not tenable: it is perfectly legitimate, if not always wise, for private parties to seek government help on specific issues.
- Schattschneider, The Semisovereign People, pp. 129–41.
- Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965). For further discussion of representation in democracies, see Bernard Manin, Adam Przeworski, and Susan C. Stokes, “Elections and Representation,” in Adam Przeworski, Susan C. Stokes, and Bernard Manin, eds., Democracy, Accountability, and Representation (New York: Cambridge University Press, 1999).
- Morris P. Fiorina, Disconnect: The Breakdown of Representation in American Politics (Norman: University of Oklahoma Press, 2009); and Morris P. Fiorina, Samuel J. Abrams, and Jeremy C. Pope, eds., Culture War? The Myth of a Polarized America, 3rd ed. (Boston: Longman, 2010).
- Stein Ringen makes the point that such consultation occurred even in authoritarian South Korea under Park Chung Hee. See Nation of Devils: Democratic Leadership and the Problem of Obedience (New Haven: Yale University Press, 2013), pp. 24–28. This is also the meaning of Peter Evans’ s concept of “embedded autonomy.”
- For an account of how information consultation operates within the European Union, see Charles Sabel and Jonathan Zeitlin, “Learning from Difference: The New Architecture of Experimentalist Governance in the European Union,” European Law Journal 14, no. 3 (2008): 271–317.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét